델 라 마드리드 대통령 정부에 이어 살리나스 대통령 집권기(1988-1994)에 이르면서 멕시코 정부는 1980년대의 개혁과 개방 속도를 완전히 벗어나 본격적으로 신자유주의의 경제개혁정책을 추진한다.   이 신자유주의 경제정책의 핵심은 경제의 모든 기능과 작동을 시장 메케니즘에 맡기는 데 있는데, 그 수단이 대외적으로 개방이고, 대내적으로는 재정수지 균형, 민영화, 그리고 규제완화 등에 있다고 할 수 있다.   살리나스 행정부는 이러한 시장개혁과 대외지향적 발전전략을 국제협정으로 공고화하기 위하여 미국,캐나다 그리고 멕시코와의 '북미자유무역협정'(NAFTA)까지 체결하였다.

     이러한 개혁과 개방 기조가 농업부문에 적용되어 나타난 첫째가 바로 헌법 제27조 개정을 통하여 에히도(Ejido)제도를 민영화하겠다는 조치이고, 둘째가 북미자유무역협정을 통해 농산물 교역을 15년내 완전히 개방하겠다는 대외적 약속이다.   이러한 변화의 바람은 1990년대 초에 이르러 가시화된 멕시코의 농업위기의 신단계 국면에서 주어졌다.   1992년 멕시코의 농업생산은 일인당 가치기준으로 1991년도에 대비하여 18.5%나 줄어들었고, 축산업은 14.1%, 임업은 17.1%나 줄었다.(Luis Calva 1994b: 42)   그 결과 농산물 수입도 급상승하여 1991년에 18억 달러 규모가 1992년에는 61억 달러 수준으로 육박하여 무역수지 적자폭은 더욱 커졌다.   이 때문에 국내외로 무엇인가 변화되어야 한다는 갈망이 일반화되었다.

   살리나스 행정부는 에히도의 '비생산성'을 제거하기 위해 이를 민영화 하겠다고 선언하였다.   이를 위해서 헌법 제27조를 개정하였고 앞으로 이 부문에 대외 자본의 투자유치와 기업농 육성을 본격화하겠다는 전략을 선택한 것이다.   1991년 11월 헌법 제27조의 개정 발의가 있은 뒤 1992년 2월 신농업법을 멕시코 의회가 통과시킴으로써 이 전략이 가시화되었다.   북미자유무역협상으로 나아가기 위한 전단계의 정지작업이라 할 수 있는 새로운 농업법의 내용은 아래와 같다.

  a. 에히도 성원은 에히도를 구성하는 개인 부지나 공유지를 판매, 구매, 임대, 또는 근저당 설정 등을 할 수 있는 법적 권리를 갖는다.

  b. 개인기업은 작물별로 정해져 있는 법적 한도에 따라서 토지를 구매할 수 있다.  최소한 25인의 개인 지분 보유자로 구성된 기업의 경우 개인적으로 허용된 한계 규모의 25배까지 소유지를 구매할 수 있다.

  c. 기업인과 에히도 성원 사이의 새로운 결합도 가능한데, 이 경우 후자는 합작투자회사의 'T' 지분으로 토지를 제공하게 된다.

  d. 사유제에 대한 안정감을 보장하기 위해 농민들로 하여금 토지 재분배 청구를 할 수 있게 한 헌법 제27조의 조항들은 삭제한다.

  여기에 더하여 정부 역시 "이용되지 않거나 충분히 이용되지 않는" 토지에 대한 수용권을 잃게 되었고, 토지의 수용과 분배를 관장하던 농업개혁부 역시 규모나 권능면에서 그 위세가 크게 축소되었다.   신농업법에 따르면 에히도 농민은 자신의 몫에 해당하는 소유권을 행사할 수 있을 뿐 아니라 상속까지 할 수 있게 되었다.   경작한도에 대한 기준도 상당히 완화되었다.   25인으로 구성된 개인기업의 경우 관개농토 2천 500 헥타르, 천수답 5천 헥타르, 양질의 목초지 1만 헥타르, 또는 삼림지 2만 헥타르까지 보유할 수 있게 되었다.  

  멕시코 정부는 에히도 개혁조치와 함께 미국,캐나다와 북미자유무역협정을 체결하기 위한 협상에 들어갔고 여기서 농산물 교역의 50%에 해당하는 제품에 대한 관세를 즉시 철폐시키기로 하였다.   나머지 품목에 대한 관세는 15년 내 점진적으로 철폐하기로 하고, 멕시코 옥수수,콩, 감자의 자유화는 미국의 원예 농산물 자유화와 연계하기로 하였다.

  이러한 개혁조치는 겉으로 보면 마치 에히도 농민에게도 상당한 기회가 주어져 있는 것처럼 보인다.   그러나 주곡을 경작하는 농민은 망망대해에서 판자조각에 의지해 파도와 싸워야 하는 운명에 처해 있는 사람과 다를 바 없었다.   그 이유를 한 번 살펴보자.   우선 주곡 생산의 차원에서 미국, 캐나다의 여건과 비교해 보자.   옥수수의 경우 멕시코에서 헥타르 당 생산량이 1.7톤이라면, 미국은 7톤, 캐나다는 6.2톤이다.   더욱 놀라운 것은 멕시코에서 1톤을 생산하는 데 사용된 노동일이 17.8일이라면 미국에서는 1.2시간밖에 되지 않는다.   콩의 경우도 멕시코의 경우 헥타르 당 생산량이 0.5톤이라면 미국의 경우 1.7톤으로 3배 이상이다.   미국과 캐나다의 현대적 생산설비에 의한 생산성의 극대화로 인한 차이가 엄청나기 때문이다.   노동일 역시 멕시코의 50.6일에 비해 미국의 경우는 반나절이라는 거의 파격적인 수준이다.   그러니 아무리 멕시코의 저임금 노동력이라고 해도 경쟁력이 생길 수 없는 것이다.   그렇다고 에히도 농민들이 여타 작물로 대체하여 새로운 환경에 적응할 가능성에 대해서도 살펴보기로 하자.   사실 멕시코 정부가 유도하고 있는 것도 이 부문이고 이를 위해서 '전국농촌직접지원 프로그램'(PROCAMPO)과 같은 제도적 지원책도 마련한 바 있고, 북미자유무역협정에서도 주곡의 경우 최고 15년까지 점진적으로 관세를 줄여나가고 수입물량도 늘여나가는 경과조항을 두고 있다.   1993년 10월에 발표된 '전국농촌직접지원 프로그램'에 따르면 7가지 곡물 생산자 330만 명은 헥타르 당 연간 103달러(약303페소) 수준의 지원을 받을 수 있는데, 지원범위에는 이제껏 공식적 지원이 거의 없었던 생계농가도 포함되었다.   그러나 이 정도 수준의 지원으로는 대체작물로  경작을 전환하기가 쉽지 않다.   왜냐하면 소규모 수준의 과일이나 채소 생산에도 헥타르당 소요되는 경비가 수천 달러나 되기 때문이다.   딸기는 보통 1천 달러, 브로콜리는 2천 300달러의 비용이 들게 된다.   더구나 소규모 옥수수 생산자들이 의존하고 있는 토지도 대부분 천수답이어서 관개시설이 필요한 과일, 채소 생산으로의 전환비용은 이보다 엄청나게 많이 들게 된다.  게다가 생산된다 해도 미국시장이 살 수 있는 능력은 또 다른 문제이다.   왜냐하면 이미 미국이 수입하는 채소의 70%가 멕시코에서 공급하는 것이기 때문이다.  이러한 여러가지 이유들을 피부로 접했던 에히도 농민들이 느끼는 좌절감, 그리고 그들의 절망감을 쉽게 이해할 수 있을 것이다.  

   살리나스 행정부의 농업정책으로 가장 큰 피해를 입은 곳이 바로 치아빠스의 에히도 성원들이다.   1990년 통계에 따르면 10명 중 9명이 옥수수를 생산하고 있었으며 그 옥수수의 95%가 바로 천수답에서 생산된다는 열악한 현실 속에서, 이들이 느낀 좌절감과 절망감은 과연 어느 정도였을까?   프로깜포와 옥수수 가격 자유화 정책이 치아빠스에 미친 영향을 간단히 살펴보자.   정부와 ECLA가 조사한 서베이에 따르면 치아빠스의 사회부문이 생산하는 옥수수는 약 23%가 자가소비에, 67%는 시장으로 나간다고 한다.   그렇다면 북미자유무역협정에 가입한 연후에 발생하는 옥수수 가격 하락은 바로 치아빠스 농가의 소득의 감소로 연결될 것이고, 아울러 복지 수준에 상당히 부정적인 효과를 가져올 수밖에 없을 것은 자명하다.   1993년 말까지 전국농업등기소에 정부의 확인 프로그램 PROCEDE의 원조를 요청한 에히도는 치아빠스주내 2072개의 에히도 가운데 100개에 불과했다.   개혁정책이 안고 있는 문제점은 그동안 적체된 토지청구 건에 대해 명확한 해결책이 없이 질질 끌어 왔다는 점이었다.   농민단체 지도자들은 이러한 지체되는 이유를 관료적 비효율성, 민간 소유자의 토지 판매 거부, 그리고 관료와 농장주 사이의 유착관계 때문이라고 비난하였다.   특히 셀바 지역의 공동체들은 명백한 법적 타이틀이 없이 토지를 점유한 상태인지라 다른 농민 그룹이나 대지주에 의해 추방될 가능성이 컸고, 또 정부의 보조금 지원이나 신용에 접근하기도 어려웠다.   이러한 불확실함은 반군 지역의 사회조직을 약화시키는 데에도 일조하였고 결국 인디오 원주민 농민들로 하여금 무장봉기로 나아가는 데 촉매역할을 하게 되었다.   결국 북미자유무역(NAFTA)을 향한 농정개혁은 가뜩이나 어려운 치아빠스 농민들에게는 '사망선고문'이나 다를 바 없었던 것이다.

제임스